Los Presupuestos Generales del Estado para 2013 (PGE-2013), actualmente en el Congreso, se han presentado en el momento económico más crítico de la joven democracia española. Pivotan sobre la pesadilla de la reducción del déficit público para cumplir con las exigencias de nuestros socios europeos y apuntan hacia el “rescate” de la economía española, asfixiada por los 39.000 millones € (+34%) que en 2013 se pagarán en concepto de intereses de la deuda pública.
El conjunto de las Administraciones Públicas cerró el pasado año 2011 con un déficit público del 9,44% del PIB, muy alejado del 6% comprometido con Bruselas, lo que da una idea de la titánica tarea de reducir el déficit al 6,3% en 2012, al 4,5% en 2013 y al 2,8% en 2014, tal como se ha comprometido España con sus socios europeos.
El Gobierno plantea un escenario macroeconómico muy duro en 2013, con un decrecimiento del PIB del -0,5% y una destrucción de empleo del -0,2%. Se prevé que la demanda nacional se contraiga un -2,9%, frente a un incremento de las exportaciones del 6% y un descenso de las importaciones del -1,5%, es decir, el sostenimiento de la economía española se fía al buen comportamiento del sector exterior y, en concreto, a las exportaciones. La inflación prevista (deflactor del PIB) es del 1,6% y el nivel de deuda pública del conjunto de las Administraciones se situará en el 90,5% del PIB, el nivel más alto de la Democracia.
Para completar el escenario de 2013, resulta imprescindible abordar las previsiones del Gobierno para 2014 y 2015, años en los que se prevé un crecimiento del PIB del 1,2% y del 1,9% respectivamente, con lo que se cerraría este período de depresión económica. Esta futura recuperación se hace descansar fundamentalmente sobre fuertes tasas de crecimiento de las exportaciones españolas (por encima del 7%) y posibilitaría una pequeña mejora de las tasas de desempleo. Por tanto, la clave de la recuperación sería la mejora de la competitividad internacional de los bienes y servicios producidos en nuestro país.
El presupuesto de gastos del subsector Estado para 2013 asciende a 235.904 millones €, de los cuales las dotaciones no financieras son 162.106 millones € (+6,2%). La distribución económica del gasto de los Ministerios, excluidas las obligaciones de ejercicios anteriores, las aportaciones del Estado a la Seguridad Social y al Servicio Público de Empleo Estatal y la aportación al Mecanismo Europeo de Estabilidad muestra una caída del gasto de los Ministerios del –8,9% respecto a 2012. El montante total del gasto de los Ministerios es de 39.721 millones €, lo que deja al Estado reducido y con muy poco margen de maniobra.
En cuanto a las transferencias de la UE, España recibirá el año que viene 5.383 M€ de los fondos estructurales y de cohesión, 1.155 M€ del FEADER y 5.958 M€ del FEAGA. El saldo favorable final para el Estado Español será de 1.384 M€. La mayor parte de los pagos comunitarios se reciben como transferencias agrarias del FEAGA y del FEADER, sumando en total 7.000 millones € anuales, siendo la partida más estable año tras año.
Después de cerrar 2011 con un déficit de 100.000 millones € (9,44% PIB), los datos de ejecución presupuestaria del ejercicio 2012 nos indican que el objetivo de déficit del 6,3% se va a superar ampliamente, quedando por encima del 7%.
La mayor parte del gasto público está bloqueado o comprometido y los ahorros que se han hecho en las partidas ministeriales ya no pueden dar mucho de sí, a pesar de que ello ha conllevado el desmantelamiento de numerosos programas de actuación (como es el caso de los programas del Ministerio de Agricultura). Estamos hablando de un gasto ministerial para 2013 que no llega a 40.000 millones €, destinado a atender a la economía productiva y los servicios esenciales del Estado. El problema de estos ajustes es que los programas destinados a los sectores productivos se han desmantelado. Esta es la base de la política de crecimiento; y solo el incremento del PIB es capaz de hacer frente al círculo vicioso en el que ha entrado la deuda pública española.
Al final, la esperanza de recuperación económica descansa sobre el buen comportamiento previsto para el sector exterior. Ello supondría equilibrar la posición financiera española respecto al resto del mundo y estabilizar el montante total de la deuda externa (pública+privada), lo que no cabe duda que relajaría las actuales tensiones que sufre España en los mercados financieros.
El problema es que estas previsiones dependen de la resolución favorable de numerosas incógnitas en relación al crecimiento de la economía mundial y de la UE en los próximos años, la evolución de los tipos de cambio y la capacidad de los exportadores españoles para seguir incrementando su productividad. Y resultan contradictorias con el abandono que los presupuestos del Estado realizan en relación a los principales sectores productivos de nuestro país.
Por último, señalar el excelente comportamiento de las exportaciones del sector agroalimentario, con un incremento interanual del 8,57% en el mes de junio de 2012.
El Acuerdo del Consejo Europeo de 7/8 febrero de 2013 sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 (MFP 2014-20) culminó un debate de casi dos años, que se inició con una propuesta de la Comisión a mediados de 2011. Lo que estaba en juego eran los fondos que dispondrá la Unión Europea para financiar sus políticas durante estos 7 años y en lo que respecta al sector agrario, la Política Agraria Común (PAC). El debate ha continuado en España posteriormente, polemizando sobre si los agricultores españoles mantendrían en el futuro el mismo nivel de ayudas que recibieron en el periodo 2007-2013.
Lo primero que tenemos que decir es que el presupuesto comunitario total aprobado para 2014-2020 resulta, por primera vez, inferior al precedente. Queda establecido en 960.000 millones € (precios de 2011) frente a los 994.000 millones del período 2007-2013. Expresado en porcentaje de la Renta Nacional Bruta (RNB) comunitaria disminuye del 1,12% al 1%. Este ajuste se hace recaer en su totalidad sobre la rúbrica 2 del presupuesto, dónde están los gastos agrícolas, que disminuye en 47.500 millones €. El resto de rúbricas del presupuesto comunitario ven incrementados los recursos disponibles. Resulta desalentador comprobar cómo la Unión Europea no considera su agricultura un sector estratégico y la somete, con cada nuevo marco financiero, a mayores recortes, priorizando otras políticas. Esto contrasta con la atención creciente que prestan a la agricultura y la alimentación otras potencias mundiales.
Fuente: Comunicado de Prensa del Consejo de la UE de 2-12-2013 (15259/13)
Una vez hechas las consideraciones anteriores, pasamos a analizar la rúbrica 2 del MFP 2014-20, crecimiento sostenible-recursos naturales, dentro de la que se encuadra la Política Agraria Común. El Acuerdo del Consejo establece la continuidad del enfoque en dos pilares de la PAC: Pilar 1-ayudas directas y gastos de mercado (277,9 bn €) y Pilar 2-desarrollo rural (84,9 bn €).
La comparación de las cifras entre los dos períodos de programación 2007-13 y 2014-20 se traduce en un ejercicio de una enorme complejidad, entre otros, por los motivos siguientes:
El desglose de la rúbrica 2 en detalle se puede observar en la siguiente tabla suministrada por el Parlamento Europeo:
Fuente: PE – European Council Conclusions on the MFF 2014-2020 and tthe CAP
En su estudio, el Parlamento Europeo hace una comparativa a precios de 2011 entre el gasto en el ejercicio 2013 y el previsto para el ejercicio 2020. De este cálculo obtiene que el gasto comprometido para ayudas directas y medidas de mercado en 2020 será un 13% inferior al de 2013. En el caso de las medidas de desarrollo rural, el compromiso resulta un 18% menor.
En este informe, la reducción más significativa es la que afecta a los gastos de mercado (-40%). Esta reducción solamente se podría considerar compensada en un sentido virtual a través de la creación de la reserva de crisis dentro de la rúbrica 2.
No obstante lo comentado anteriormente, desde algunos organismos y organizaciones hemos procedido a hacer un contraste entre ambos períodos de programación, comparando los 7 años del período anterior con el marco 2014-2020.
* El MAGRAMA hace su estimación exclusivamente para ayudas directas y compara los compromisos 2014-20 con la ejecución real 2007-2012 y las previsiones 2013.
De la observación de la tabla anterior podemos concluir que las distintas estimaciones son bastante consistentes y nos muestran un importante descenso de los fondos agrícolas en términos constantes para el nuevo período.
A partir de aquí, el debate se ha centrado sobre el impacto en España de la reducción global del gasto agrario de la Unión Europea. ¿Cómo va a afectar esta reducción a los pagos directos y de desarrollo rural que perciben los agricultores y ganaderos españoles?
Si tenemos en cuenta que las ayudas directas por hectárea en España se encuentran por debajo pero muy cerca del 90% de la media comunitaria, por el proceso de convergencia externa, se va a producir una pequeña ganancia de fondos de la PAC (3 €/Ha). También el Acuerdo del Consejo Europeo establece una asignación directa a España de 500 millones € dentro del pilar del desarrollo rural. De todas formas se trata de dos circunstancias que consolidan la posición española dentro de la redistribución de fondos entre los distintos EE.MM., pero que no suponen una ganancia neta significativa de fondos agrícolas. En consecuencia, los fondos agrícolas en España (ayudas directas + desarrollo rural), según nuestros cálculos, descenderán para 2014-2020 un -12% en términos reales respecto al período actual de programación. Como se trata de magnitudes teóricas (precios de 2011) y los períodos son de 7 años, al trasladarlas a magnitudes corrientes, que son las que realmente se utilizan para pagar a los agricultores cada año y utilizando un 2% de inflación, vemos que los fondos para España permanecen estables o incluso ligeramente al alza.
Estas proyecciones resultan congruentes con el cálculo efectuado por el Ministerio de Agricultura y que tenemos en la siguiente tabla.
Posteriormente, ha causado sorpresa la publicación del Reglamento 1181/2013 del Consejo de 19 de noviembre de 2013 que establece un porcentaje de ajuste de los pagos directos para el año 2013 del 2,45% (para los importes superiores a 2.000 €). Estos importes se pagarán en 2014 dentro del nuevo marco financiero. La Comisión lo justifica por la necesidad de respetar el sublímite del gasto “mercado y pagos directos” para el ejercicio financiero 2014 y dotar la reserva para crisis incluida en la rúbrica 2 (424,5 millones €). Se revela la necesidad de reducir 902,9 millones € de los pagos directos que pueden concederse a los agricultores europeos.
La aplicación en 2013 del mecanismo de disciplina financiera resulta muy ilustrativa, ya que en este año no hay ningún cambio en la política agraria respecto a años anteriores y lo único que varía es el régimen financiero al pagarse con el presupuesto 2014 del nuevo MFP 2014-2020. Hasta este momento no se había aplicado nunca la disciplina financiera y por tanto, podemos concluir que con los fondos aprobados a partir de 2014 no es posible seguir pagando las actuales ayudas de la PAC por insuficiencia de fondos. Es decir, no se mantiene el presupuesto en términos corrientes. En cualquier caso, este análisis está hecho a escala europea y hay que tener en cuenta que la reserva de crisis, de no utilizarse, será reintegrada a los agricultores.
En conclusión, el montante de fondos agrícolas europeos, en términos corrientes, permanecerá estable en España durante los próximos 7 años (lo que equivale a un recorte en términos reales del -12%) y lo que resultará clave a partir de ahora es su aplicación, con el objetivo de favorecer una agricultura más dinámica, innovadora y profesional,… Pero esto será objeto del próximo comentario.