El Acuerdo del Consejo Europeo de 7/8 febrero de 2013 sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020 (MFP 2014-20) culminó un debate de casi dos años, que se inició con una propuesta de la Comisión a mediados de 2011. Lo que estaba en juego eran los fondos que dispondrá la Unión Europea para financiar sus políticas durante estos 7 años y en lo que respecta al sector agrario, la Política Agraria Común (PAC). El debate ha continuado en España posteriormente, polemizando sobre si los agricultores españoles mantendrían en el futuro el mismo nivel de ayudas que recibieron en el periodo 2007-2013.
Lo primero que tenemos que decir es que el presupuesto comunitario total aprobado para 2014-2020 resulta, por primera vez, inferior al precedente. Queda establecido en 960.000 millones € (precios de 2011) frente a los 994.000 millones del período 2007-2013. Expresado en porcentaje de la Renta Nacional Bruta (RNB) comunitaria disminuye del 1,12% al 1%. Este ajuste se hace recaer en su totalidad sobre la rúbrica 2 del presupuesto, dónde están los gastos agrícolas, que disminuye en 47.500 millones €. El resto de rúbricas del presupuesto comunitario ven incrementados los recursos disponibles. Resulta desalentador comprobar cómo la Unión Europea no considera su agricultura un sector estratégico y la somete, con cada nuevo marco financiero, a mayores recortes, priorizando otras políticas. Esto contrasta con la atención creciente que prestan a la agricultura y la alimentación otras potencias mundiales.
Fuente: Comunicado de Prensa del Consejo de la UE de 2-12-2013 (15259/13)
Una vez hechas las consideraciones anteriores, pasamos a analizar la rúbrica 2 del MFP 2014-20, crecimiento sostenible-recursos naturales, dentro de la que se encuadra la Política Agraria Común. El Acuerdo del Consejo establece la continuidad del enfoque en dos pilares de la PAC: Pilar 1-ayudas directas y gastos de mercado (277,9 bn €) y Pilar 2-desarrollo rural (84,9 bn €).
La comparación de las cifras entre los dos períodos de programación 2007-13 y 2014-20 se traduce en un ejercicio de una enorme complejidad, entre otros, por los motivos siguientes:
- Los pagos directos se encuentran congelados en términos nominales y aunque la comparación que propone la Comisión Europea se establece en precios constantes de 2011, no ha habido nunca intención de actualizar estos pagos en base al incremento de la inflación.
- Los nuevos EE.MM. del Este de Europa han incrementado sus pagos directos escalonadamente en el período 2007-13 y los continuarán aumentando en el caso de Bulgaria y Rumania hasta 2016. También el MFP 2014-20 incluye a Croacia como Estado Miembro número 28 de la UE.
- El ámbito de gasto de la PAC en ambos períodos es diferente, ya no financia ciertas medidas sanitarias y veterinarias (2,2 bn €) ni la ayuda a las personas más necesitadas (2,5 bn €). En cambio, los agricultores ahora pueden acceder al Fondo Europeo de Globalización.
- La modulación obligatoria ha transferido fondos desde el primer pilar al segundo pilar de la PAC, variando la estructura inicial de ambos pilares.
- La reserva para crisis en el sector agrario, finalmente se ha incluido dentro de la rúbrica 2, lo que significa que si finalmente se utiliza este mecanismo, los pagos directos de los agricultores se recortarán usando el mecanismo de disciplina presupuestaria.
El desglose de la rúbrica 2 en detalle se puede observar en la siguiente tabla suministrada por el Parlamento Europeo:
Fuente: PE – European Council Conclusions on the MFF 2014-2020 and tthe CAP
En su estudio, el Parlamento Europeo hace una comparativa a precios de 2011 entre el gasto en el ejercicio 2013 y el previsto para el ejercicio 2020. De este cálculo obtiene que el gasto comprometido para ayudas directas y medidas de mercado en 2020 será un 13% inferior al de 2013. En el caso de las medidas de desarrollo rural, el compromiso resulta un 18% menor.
En este informe, la reducción más significativa es la que afecta a los gastos de mercado (-40%). Esta reducción solamente se podría considerar compensada en un sentido virtual a través de la creación de la reserva de crisis dentro de la rúbrica 2.
No obstante lo comentado anteriormente, desde algunos organismos y organizaciones hemos procedido a hacer un contraste entre ambos períodos de programación, comparando los 7 años del período anterior con el marco 2014-2020.
* El MAGRAMA hace su estimación exclusivamente para ayudas directas y compara los compromisos 2014-20 con la ejecución real 2007-2012 y las previsiones 2013.
De la observación de la tabla anterior podemos concluir que las distintas estimaciones son bastante consistentes y nos muestran un importante descenso de los fondos agrícolas en términos constantes para el nuevo período.
A partir de aquí, el debate se ha centrado sobre el impacto en España de la reducción global del gasto agrario de la Unión Europea. ¿Cómo va a afectar esta reducción a los pagos directos y de desarrollo rural que perciben los agricultores y ganaderos españoles?
Si tenemos en cuenta que las ayudas directas por hectárea en España se encuentran por debajo pero muy cerca del 90% de la media comunitaria, por el proceso de convergencia externa, se va a producir una pequeña ganancia de fondos de la PAC (3 €/Ha). También el Acuerdo del Consejo Europeo establece una asignación directa a España de 500 millones € dentro del pilar del desarrollo rural. De todas formas se trata de dos circunstancias que consolidan la posición española dentro de la redistribución de fondos entre los distintos EE.MM., pero que no suponen una ganancia neta significativa de fondos agrícolas. En consecuencia, los fondos agrícolas en España (ayudas directas + desarrollo rural), según nuestros cálculos, descenderán para 2014-2020 un -12% en términos reales respecto al período actual de programación. Como se trata de magnitudes teóricas (precios de 2011) y los períodos son de 7 años, al trasladarlas a magnitudes corrientes, que son las que realmente se utilizan para pagar a los agricultores cada año y utilizando un 2% de inflación, vemos que los fondos para España permanecen estables o incluso ligeramente al alza.
Estas proyecciones resultan congruentes con el cálculo efectuado por el Ministerio de Agricultura y que tenemos en la siguiente tabla.
Posteriormente, ha causado sorpresa la publicación del Reglamento 1181/2013 del Consejo de 19 de noviembre de 2013 que establece un porcentaje de ajuste de los pagos directos para el año 2013 del 2,45% (para los importes superiores a 2.000 €). Estos importes se pagarán en 2014 dentro del nuevo marco financiero. La Comisión lo justifica por la necesidad de respetar el sublímite del gasto “mercado y pagos directos” para el ejercicio financiero 2014 y dotar la reserva para crisis incluida en la rúbrica 2 (424,5 millones €). Se revela la necesidad de reducir 902,9 millones € de los pagos directos que pueden concederse a los agricultores europeos.
La aplicación en 2013 del mecanismo de disciplina financiera resulta muy ilustrativa, ya que en este año no hay ningún cambio en la política agraria respecto a años anteriores y lo único que varía es el régimen financiero al pagarse con el presupuesto 2014 del nuevo MFP 2014-2020. Hasta este momento no se había aplicado nunca la disciplina financiera y por tanto, podemos concluir que con los fondos aprobados a partir de 2014 no es posible seguir pagando las actuales ayudas de la PAC por insuficiencia de fondos. Es decir, no se mantiene el presupuesto en términos corrientes. En cualquier caso, este análisis está hecho a escala europea y hay que tener en cuenta que la reserva de crisis, de no utilizarse, será reintegrada a los agricultores.
En conclusión, el montante de fondos agrícolas europeos, en términos corrientes, permanecerá estable en España durante los próximos 7 años (lo que equivale a un recorte en términos reales del -12%) y lo que resultará clave a partir de ahora es su aplicación, con el objetivo de favorecer una agricultura más dinámica, innovadora y profesional,… Pero esto será objeto del próximo comentario.
Recientemente la Comisión Europea ha publicado un documento sobre “La implementación del nuevo sistema de pagos directos”, basado en las notificaciones realizadas por los Estados Miembros (EE.MM.). Se trata de una presentación que aborda, de forma muy esquemática, las opciones de aplicación de la Reforma de la PAC que han elegido los distintos EE.MM.
El RPB es el nuevo sistema de ayudas desacoplado de la producción que sustituye al anterior Régimen de Pago Único (RPU). España ha optado por una aplicación regional del nuevo RPB, para lo que finalmente ha establecido 50 regiones tomando la referencia de 2013 y considerando las siguientes orientaciones productivas: cultivo de secano, cultivo de regadío, cultivos permanentes y pastos permanentes. Las regiones agrupan orientaciones productivas comarcales con similar potencial productivo. Una de las características de este modelo es que las regiones son discontinuas, dibujando un mosaico o puzle, tal como podemos observar en la siguiente imagen.
Otra de las características de este modelo es su rigidez, ya que no permite ceder derechos del RPB entre distintas regiones, ni tampoco cambios de superficies entre regiones, aunque en dicha superficie se haya modificado la orientación productiva. Asimismo, el sistema español ha buscado una convergencia atenuada, ya que los derechos de pago con valor por debajo del 60% de la media de la región, alcanzarán en 2019 ese 60%, a no ser que supongan pérdidas para los donantes superiores al 30% de sus importes. De esta forma, el volumen de los importes afectados por la convergencia es muy bajo (menos del 6%). Todo ello responde al objetivo político de “statu quo” o mantenimiento de las asignaciones establecidas con el Régimen de Pago Único.
¿Qué ha sucedido con el resto de países europeos? ¿Cómo han decidido aplicar el nuevo RPB? En este punto vamos a distinguir tres bloques:
1. Los Estados Miembros que han estado aplicando el Régimen de Pago Único por Superficie (RPUS) pueden optar por prorrogar dicho régimen hasta 2020. Son los países del Centro y Este de Europa que ya utilizan un pago por hectárea con tasa plana. Dichos países han hecho uso de esta opción y no adoptarán el nuevo RPB hasta 2021: Polonia, Bulgaria, República Checa, Rumanía, Eslovaquia, Hungría, Chipre, Estonia, Letonia y Lituania (10).
2. Otro grupo de EE.MM. han optado por aplicar el nuevo RPB a través de una única región: Bélgica (Flandes y Valonia), Alemania (regional 2015-2018 y región única en 2019), Dinamarca, Irlanda, Francia (con la especificidad de Córcega), Croacia, Italia, Luxemburgo, Malta, Holanda, Austria, Portugal, Eslovenia y Suecia (14).
3. Por último, los Estados que han realizado un aplicación regional del RPB son España (50 regiones), Grecia (Con tres regiones: pastos, cultivos herbáceos y cultivos leñosos), Finlandia (2 regiones) y Reino Unido (Inglaterra [3 regiones agronómicas], Gales [3 regiones], Escocia [3 regiones] e Irlanda del Norte [región única]) (4).
Conclusión: el sistema español de aplicación del RPB no es homologable a lo implementado en ningún otro Estado Miembro, ya que el número de regiones resulta comparativamente desmesurado, a la vez que dicha delimitación resulta inexplicable desde cualquier perspectiva agronómica, administrativa o socio-económica. Es un sistema que únicamente alcanza el éxito en su objetivo político principal: mantener el “statu quo”, es decir la actual distribución de los pagos directos. Se puede observar que aquéllos países que ha optado por la regionalización aplican criterios agronómicos y administrativos claros que permiten comprender de forma sencilla e intuitiva las regiones delimitadas.
Esta situación deja a España muy mal situada de cara a la próxima reforma de la PAC y con dificultad para encontrar argumentos para frenar la implantación de una tasa plana en el futuro. Por este motivo, sería aconsejable, una vez implantado el nuevo sistema de RPB, buscar la forma de revisar este sistema con un doble objetivo: simplificar el número de regiones y delimitar regiones agronómicas comprensibles.