El pasado 26 de junio de 2013, la Comisión Europea, el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron el Acuerdo sobre la Reforma de la PAC Horizonte 2020, que en lo que se refiere al capítulo de ayudas directas no comenzará a aplicarse hasta el año 2015. Respecto a la propuesta inicial de la Comisión Europea, el acuerdo final introduce una amplia flexibilidad para los EE.MM a la hora de la aplicación práctica de la Reforma, desnaturalizando el principio de “tasa plana” que tanta alarma causó en España. A pesar de ello, no debemos olvidar que los conceptos territorial, medio ambiental, de austeridad y desregulador en los que el Comisario Ciolos basó su propuesta, permanecen en el acuerdo final. En definitiva, en las negociaciones no se ha logrado cambiar el enfoque de la Reforma, sino solamente se ha conseguido más tiempo y mayor flexibilidad para alcanzar los objetivos propuestos.
Es precisamente el enfoque que asume la Reforma de la PAC, continuador de la línea de la Reforma de 2003, lo más preocupante para nosotros, ya que no incluye la contribución productiva, económica y social que hace que la agricultura sea un sector estratégico para Europa. En la Reforma de 2003 no se pensó en los intereses de la agricultura y los agricultores europeos, sino en adaptar la política agraria europea para posibilitar el Acuerdo de la Ronda Doha de la OMC. Ello ha conllevado un debilitamiento/desmantelamiento del sector agrario sin precedentes. Nunca , como en los últimos años, se había producido una caída de las rentas agrarias de esta magnitud, nunca se habían perdido tantos empleos en la agricultura y nunca el diferencial entre los precios pagados por los agricultores por los insumos y los precios percibidos por sus productos se había ampliado tanto.
Paralelamente, desde su comienzo a finales de 2007, el mundo se encuentra en un entorno de crisis alimentaria que ha supuesto que se multipliquen por dos los índices nominales de precios de los alimentos y de las materias primas agrarias. Pero los costes de producción de las explotaciones agrarias se han incrementado todavía en mayor medida, lo que explica el descenso de las rentas agrarias. En el conjunto de nuestro Planeta crece la preocupación por la producción y el abastecimiento alimentario y la agricultura se considera cada vez más estratégica. De cara al futuro, se prevé que los precios agrarios se mantengan firmes debido a una fuerte demanda con incrementos comparativamente menores de la producción (Véase OECD-FAO Agricultural Outlook).
Algunos países europeos y concretamente España, no podemos ignorar la vulnerabilidad que nos supone una situación de este tipo, agravada por la depresión económica que padecemos y por nuestra dependencia estructural de las principales materias primas agrícolas.
Por todo lo anterior, ante el inicio del debate para la aplicación de la Reforma de la PAC en España auspiciado por el Ministerio de Agricultura, es necesario no perder la ocasión de desarrollar una visión estratégica de la agricultura española y tomar las decisiones de aplicación de la Reforma de la PAC en coherencia con dichos principios.
A continuación, exponemos una modesta contribución a este debate.-
- En España se desarrolla una agricultura enfocada a la producción de alimentos de alta calidad y valor añadido, destinados de forma directa al consumo humano, mientras somos deficitarios en materias primas agrícolas que debemos importar del exterior. Es una agricultura en su mayor parte dependiente de los mercados y con una alta exigencia en calidad, innovación y eficiencia productiva. Estas producciones las efectúan explotaciones profesionales, productivas y preocupadas por la eficiencia y la calidad, en su mayor parte de carácter familiar y en permanente adaptación y modernización. Junto a este tipo de explotaciones coexisten otras explotaciones a tiempo parcial, con escaso peso desde el punto de vista productivo, pero que contribuyen en determinados casos y regiones a la vitalidad de las zonas rurales.
¿Deben los pagos directos destinarse prioritariamente a facilitar la viabilidad de las explotaciones productivas/profesionales? ¿En qué medida las ayudas directas deben contribuir a sufragar los servicios multifuncionales de las explotaciones profesionales y a tiempo parcial? ¿Debemos continuar con pagos directos generalizados a todos los solicitantes, incluso para aquéllos que no son agricultores, como un complemento de renta generalizado de carácter más social que profesional?
- Históricamente hemos denunciado que la PAC fue diseñada como una política a medida de los sectores agrarios continentales preponderantes en el Centro y Norte de Europa. Los sectores mediterráneos siempre han quedado en un segundo lugar, con unos niveles de apoyo muy inferiores a los continentales, cuando no excluidos de los pagos directos. Sin embargo, son estos sectores mediterráneos el estandarte de la producción agraria española. Correspondiendo a ellos muchas de las explotaciones más productivas, profesionales y eficientes. Ahora se nos presenta la oportunidad de incorporar completamente estos sectores al nuevo esquema de pagos directos de la PAC.
¿Deberíamos aprovechar la oportunidad de incorporar estos sectores de forma integra en el nuevo esquema de pagos directos de la PAC y así darles carta de naturaleza junto al resto de sectores agrícolas y ganaderos? ¿Es una oportunidad para equiparar sectores mediterráneos y continentales en el marco de la PAC? ¿Cuál es la fórmula para que los profesionales de estos sectores tengan un tratamiento equivalente al que se dispensa a sus colegas?
- Si bien el enfoque de la Reforma de la PAC gira sobre un modelo territorial-ambiental, puede ser muy interesante explorar el margen para introducir las consideraciones de tipo económico, productivo y social que condicionan nuestra agricultura. Para ello, el reglamento de la Reforma permite establecer regiones en base a criterios agronómicos, económicos o de potencial agrícola para la aplicación del nuevo régimen de pago básico. En consecuencia podríamos diseñar regiones con características productivas y agronómicas análogas, aunque no se podrían diferenciar cultivos.
¿Sobre qué características se deben diseñar dichas regiones? ¿Sería conveniente que estas regiones fuesen coherentes y se pudiesen explicar desde el punto de vista agronómico/productivo (Ej. Pastos de montaña, secanos de la Meseta, regadíos del Guadiana)? ¿O no importa que respondan a conceptos abstractos basados exclusivamente en un importe histórico de las ayudas? ¿De cara al futuro, se podrá defender de la misma forma una región agronómica coherente que una región que responde a un concepto histórico cuantitativo abstracto? ¿Debemos diseñar las regiones pensando en la PAC a partir de 2020 o simplemente, en base a un reparto de fondos sobre la base de la distribución actual?
- En la propuesta de la Comisión Europea, el nuevo sistema de pago básico presentaba dos novedades fundamentales respecto al actual sistema de pago único, en primer lugar, el establecimiento de unos derechos de pago uniforme o “tasa plana” y en segundo lugar, la desaparición de las referencias históricas a través de un nuevo reparto de derechos. Durante la negociación de esta propuesta, se ha conseguido flexibilizar estos principios y, en cierta forma, desnaturalizarlos. No cabe duda que se trata de un éxito para una agricultura tan diversa como la española, en la que destaca la importancia del regadío. No obstante, persiste el desafío de aplicar este nuevo régimen de ayudas, dentro de una política agraria común europea, que responda a una visión coherente de la actividad agraria y alcance un alto nivel de legitimidad. Para ello, pensamos que nos debe inspirar el objetivo de garantizar la viabilidad económica y el mantenimiento del potencial productivo de todos los sectores agrícolas y ganaderos y de los diversos territorios y sistemas de producción.
¿Se conseguirá el objetivo anterior mediante la consolidación del actual sistema de pago único que se está aplicando en España? ¿La consolidación del actual sistema de pago único o statu quo significa que la actual asignación de ayudas directas en España resulta óptima? ¿El objetivo político de mantener el cheque de las CC.AA. es de mayor rango que la búsqueda de la viabilidad económica de todas las explotaciones y sectores agrícolas?
- Los sectores ganaderos se encuentran por definición excluidos del nuevo régimen de pago básico. Esto es así porque las ayudas se asignan a la hectárea y no a la cabaña ganadera. De esta forma la ganadería accede a las ayudas de forma indirecta, a través de las hectáreas de pastos o cultivos destinados a la alimentación animal. En consecuencia, la situación de los ganaderos con el nuevo régimen de pago básico será muy variable y dependerá fundamentalmente de la base territorial que acrediten. Por otra parte, nuestro país es muy dependiente de la importación de materias primas destinadas a la alimentación animal, cereales y especialmente soja. Es un desafío recurrente el incremento de la producción propia de cultivos proteicos destinados a la alimentación animal. Asimismo, estamos buscando establecer vínculos que permitan un beneficio mutuo para los agricultores y ganaderos: mejora de la rentabilidad de las explotaciones, gestión del riesgo y beneficios medioambientales y sociales.
¿Deberíamos restringir la asignación de derechos de pago básico sobre superficies de pastos exclusivamente para las explotaciones ganaderas, así como su posterior solicitud y cobro? ¿Se debería priorizar la asignación de pagos acoplados a los sectores ganaderos? ¿Se debería vincular el pago acoplado a los cultivos proteicos a su efectiva utilización en explotaciones ganaderas?
El debate continuará en los próximos meses. Es importante que podamos avanzar sobre bases sólidas en el convencimiento que la agricultura es un sector estratégico.
Recientemente la Comisión Europea ha publicado un documento sobre “La implementación del nuevo sistema de pagos directos”, basado en las notificaciones realizadas por los Estados Miembros (EE.MM.). Se trata de una presentación que aborda, de forma muy esquemática, las opciones de aplicación de la Reforma de la PAC que han elegido los distintos EE.MM.
El RPB es el nuevo sistema de ayudas desacoplado de la producción que sustituye al anterior Régimen de Pago Único (RPU). España ha optado por una aplicación regional del nuevo RPB, para lo que finalmente ha establecido 50 regiones tomando la referencia de 2013 y considerando las siguientes orientaciones productivas: cultivo de secano, cultivo de regadío, cultivos permanentes y pastos permanentes. Las regiones agrupan orientaciones productivas comarcales con similar potencial productivo. Una de las características de este modelo es que las regiones son discontinuas, dibujando un mosaico o puzle, tal como podemos observar en la siguiente imagen.
Otra de las características de este modelo es su rigidez, ya que no permite ceder derechos del RPB entre distintas regiones, ni tampoco cambios de superficies entre regiones, aunque en dicha superficie se haya modificado la orientación productiva. Asimismo, el sistema español ha buscado una convergencia atenuada, ya que los derechos de pago con valor por debajo del 60% de la media de la región, alcanzarán en 2019 ese 60%, a no ser que supongan pérdidas para los donantes superiores al 30% de sus importes. De esta forma, el volumen de los importes afectados por la convergencia es muy bajo (menos del 6%). Todo ello responde al objetivo político de “statu quo” o mantenimiento de las asignaciones establecidas con el Régimen de Pago Único.
¿Qué ha sucedido con el resto de países europeos? ¿Cómo han decidido aplicar el nuevo RPB? En este punto vamos a distinguir tres bloques:
1. Los Estados Miembros que han estado aplicando el Régimen de Pago Único por Superficie (RPUS) pueden optar por prorrogar dicho régimen hasta 2020. Son los países del Centro y Este de Europa que ya utilizan un pago por hectárea con tasa plana. Dichos países han hecho uso de esta opción y no adoptarán el nuevo RPB hasta 2021: Polonia, Bulgaria, República Checa, Rumanía, Eslovaquia, Hungría, Chipre, Estonia, Letonia y Lituania (10).
2. Otro grupo de EE.MM. han optado por aplicar el nuevo RPB a través de una única región: Bélgica (Flandes y Valonia), Alemania (regional 2015-2018 y región única en 2019), Dinamarca, Irlanda, Francia (con la especificidad de Córcega), Croacia, Italia, Luxemburgo, Malta, Holanda, Austria, Portugal, Eslovenia y Suecia (14).
3. Por último, los Estados que han realizado un aplicación regional del RPB son España (50 regiones), Grecia (Con tres regiones: pastos, cultivos herbáceos y cultivos leñosos), Finlandia (2 regiones) y Reino Unido (Inglaterra [3 regiones agronómicas], Gales [3 regiones], Escocia [3 regiones] e Irlanda del Norte [región única]) (4).
Conclusión: el sistema español de aplicación del RPB no es homologable a lo implementado en ningún otro Estado Miembro, ya que el número de regiones resulta comparativamente desmesurado, a la vez que dicha delimitación resulta inexplicable desde cualquier perspectiva agronómica, administrativa o socio-económica. Es un sistema que únicamente alcanza el éxito en su objetivo político principal: mantener el “statu quo”, es decir la actual distribución de los pagos directos. Se puede observar que aquéllos países que ha optado por la regionalización aplican criterios agronómicos y administrativos claros que permiten comprender de forma sencilla e intuitiva las regiones delimitadas.
Esta situación deja a España muy mal situada de cara a la próxima reforma de la PAC y con dificultad para encontrar argumentos para frenar la implantación de una tasa plana en el futuro. Por este motivo, sería aconsejable, una vez implantado el nuevo sistema de RPB, buscar la forma de revisar este sistema con un doble objetivo: simplificar el número de regiones y delimitar regiones agronómicas comprensibles.